भारतीय संघराज्य : एक कणखर मजबूत केंद्र असलेले राष्ट्र!

 

 

 

‘इंडिया’ अर्थात ‘भारत’ हा राज्यांचा संघ असेल, ’India is described as Union of States’ हे राहुल गांधी यांचे संसदेतील भाषणातले वाक्य बरोबरच आहे. ती एक ‘युनियन’ आहे. मात्र, त्यांच्या पुढील वक्तव्यावरून वाटते की, त्यांना अभिप्रेत असलेला तो अर्थ नाही. ”India is not described as Nation” हे त्यांचे पुढील वाक्य. बहुधा त्यांना राज्यांच्या शासनामुळे भारतात ‘केंद्रीय’ असे काही शासनच नाही, त्यामुळे ते एक राष्ट्र नाही, असे म्हणायचे असावे, हे त्यांच्या पुढील वक्तव्यावरून स्पष्ट होते. केंद्राला राज्यांच्या नागरिकांवर राज्य करता येणार नाही, असे म्हणणे हे इतिहासाचा आणि वर्तमानाचा दोन्हींचाही अभ्यास शून्य असल्याचेच द्योतक आहे. इतिहास अशासाठी की, भारत हे सांस्कृतिकदृष्ट्या एक राष्ट्र कसे आहे हे इतिहासातून लक्षात येते. मात्र, हा विषय तात्पुरता बाजूला ठेवूया आणि वर्तमानातील संवैधानिकदृष्ट्या त्याचा या लेखातून ऊहापोह करुया...

 

 

 

भारतीय शासन केंद्रीकृत आहे की संघराज्यात्मक आहे, हा प्रश्न जुना आहे. संविधानकर्त्यांनी भारताच्या गरजा ओळखून एक विशिष्ट संघराज्याचे संविधान निर्माण केले. त्यामध्ये केंद्र बळकट राहील, अशी अनेक कारणांनी गरज होती आणि त्याप्रमाणेच केंद्र आणि राज्यांचे अधिकार निश्चित केले. १९४६च्या दरम्यान ‘काँग्रेस वर्किंग कमिटी’ने तज्ज्ञ व्यक्तींची अजून एक कमिटी नेमली, जिचे पं. जवाहरलाल नेहरू हे अध्यक्ष होते. या कमिटीने गांधींनी सुचविलेली विकेंद्रित शासनव्यवस्था पूर्णतः दुर्लक्षित करून केवळ संसदीय पद्धत सुचवली. गांधींच्या संविधानाच्या संकल्पनेचा एक क्षणही विचार केला गेला नाही. पंचायतींचे कलम अखेरीस संविधानातील मार्गदर्शक तत्त्वांमध्ये टाकण्यात आले; ज्याच्या विरोधात न्यायालयात जाता येत नाही, असे अंमलबजावणीस अपात्र असे हे कलम!!

 

 

 

संविधान सभेमध्ये केंद्रीय आणि संघराज्यकर्त्यांमध्ये टोकाचे वाद झाले नाहीत. जे वाद झाले ते तांत्रिक मुद्द्यांवर होते. उदा. सदस्यांनी राज्यांसाठी महसुलांच्या वाढीसाठी जोरदार मागणी केली. पण, केंद्राने कर गोळा करावा आणि तो राज्यांना वाटावा याबाबत एकमत झाले. राज्यांना दुबळे न करता एक मजबूत केंद्र, अशी आखणी करण्यात संविधान यशस्वी होत होते. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांच्या म्हणण्याप्रमाणे, संघराज्याची ताठर व्यवस्था केली गेली नाही. ती परिस्थितीनुसार केंद्रीय आणि संघराज्यात्मक अशी लवचिक केली गेली. भारताची सत्ता केंद्रीय आहे यासंदर्भात आपण सहा विषयांची चर्चा करू शकतो. अधिकारांची विभागणी, केंद्राचे आणीबाणीचे अधिकार, महसुलाची विभागणी, राष्ट्रीय नियोजन, राज्यांचे भाषिक वाद आणि संस्थानांचे संघराज्यांमध्ये विलिनीकरण. सोबतच केंद्राला मिळालेल्या घटनादुरुस्तीचा अधिकार याचाही विचार करायला हवा. मुघल आणि ब्रिटिशांनी भारतावर कब्जा केला, त्याला इतर अनेक कारणांबरोबरच भारताचे मोठे आकारमान आणि वैविध्य तसेच भारताच्या विकेंद्रित शक्ती हीसुद्धा कारणे होती. याउलट ब्रिटिशांनी एक बळकट केंद्रीय शासनव्यवस्था निर्माण केली आणि राज्य केले. ब्रिटिशांनी भारतीयांना शासनात प्रतिनिधित्व द्यायला सुरुवात केल्यानंतर भारतीयांनी लोकशाहीतील सहभागाने मिळवलेला अनुभवही एक केंद्रीय व्यवस्था निर्माण करण्यास कारणीभूत ठरला. १९३६ मध्येच नेहरू म्हणाले होते, ‘It is likely that free India may be a Federal India, though in any event there must be a great deal of unitary control.”

 

 

 

स्वातंत्र्यलढ्यात मुस्लिमांच्या सांप्रदायिक आणि प्रांतिक मागण्यांनी देशाला विभाानापर्यंत आणून सोडले. त्यामुळे नेहरूंसह इतर काँग्रेस सदस्यही प्रांतियवादासंदर्भात अधिक सावध होते. त्यांची पसंती मजबूत केंद्रालाच होती. संविधान तयार होत असताना अधिक महत्त्व, किंबहुना अधिक चर्चा ही सामाजिक न्यायाची, मूलभूत अधिकारांची झाली. कारण, विषमता दूर करणे, अनिष्ट प्रथा दूर करणे हे त्यावेळी देशापुढचे महत्त्वाचे आव्हान होते. त्यामानाने राज्यांचे हक्क हे दुय्यम होते. सप्रू आणि नेहरू समित्यांनीही मजबूत केंद्राची शिफारस करून ‘अतिरिक्त अधिकार’ हे प्रांतांना म्हणजे राज्यांना देणे हे दुदैवी असेल, असे म्हटले होते. केंद्रीय अहवाल समितीनेही ‘कमकुवत केंद्र शांतता राखण्यात, समान समस्यांच्या बाबींचा समन्वय साधण्यात आणि पूर्ण देशासाठी आंतरराष्ट्रीय व्यासपीठावर बोलण्यास, तिथे प्रतिनिधित्व करण्यात असमर्थ होईल,” असे म्हटले. विभाजनानंतर निर्माण झालेल्या निर्वासितांचे पुनर्वसन, त्यांचा आर्थिक भर, तसेच भारतातील अन्नधान्याच्या तुटवड्याची समस्या, संस्थानांच्या विलिनीकरणाचा प्रश्न ही एक मजबूत केंद्रच सोडवू शकणार होती. अन्न संकट, राहणीमानाचा दर्जा उंचावण्याची गरज, शेती आणि औद्योगिक उत्पन्न वाढवण्याची गरज हे सर्व ज्याच्याकडे अतिरिक्त अधिकार असतील, अशा मजबूत केंद्राकडे निर्देश करत होते. शेतमालाच्या किमतीवर नियंत्रण, उच्च तांत्रिक विद्यालयांची स्थापना, कोळसा आणि सूतनिर्मिती यावर नियंत्रण, महागाई नियंत्रण आणि किमती खाली आणणे, ग्राहकोपयोगी वस्तूंचे उत्पादन वाढवणे आणि एक मजबूत आर्थिक धोरण आखणे यासाठीही एक उत्तम केंद्र सरकार ही काळाची गरज होती. संविधान निर्मिती होत असताना प्रांतिय सदस्य संघराज्याच्या सरकारचे भाग होते आणि ही युती अविघटनशील होती. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर म्हणतात, ”The Federation was not the result of an agreement by the States to join in a Federation and the Federation not being the result of an agreement, no State has the right to secede from it.’

 

 

 

राज्ये फुटून निघू शकत नाहीत, त्यांना तो अधिकार नाही. भारतीय संविधान तज्ज्ञ ग्रॅनव्हिले ऑस्टीन म्हणतात, “अमेरिकेप्रमाणे वेगवेगळ्या राज्यांचे प्रतिनिधी एकत्र येऊन कुठले राष्ट्र स्थापन करत नव्हते, तर ते एका कुटुंबाचे घटक होत. प्रथमच आपल्या घराचा ताबा त्यांच्याकडे आला होता. त्यांनी एकत्र राहण्याचा मार्ग काढायलाच हवा होता.” विभाजनानंतर केंद्रीय संविधान समितीची बैठक झाली. नेहरू अध्यक्ष म्हणून, प्रसाद, आझाद, पंत, जगजीवन राम, आंबेडकर, अय्यर, मुन्शी, शाह, श्यामाप्रसाद मुखर्जी, व्ही. टी. कृष्णम्माचारी, पन्नीकर, अय्यंगार आणि गोविंदा मेमन हे सर्व उपस्थितहोते. त्यांनी म्हटले की, “संघराज्य आणि मजबूत केंद्र असे संविधान असेल, कायदे विषयांची परिपूर्ण सूची असेल आणि अतिरिक्त विषयांचे अधिकार केंद्राकडे असतील.” त्यानंतर लगेचच केंद्रीय संविधान आणि केंद्रीय अधिकार समित्यांची एकत्रित बैठक होऊन केंद्रीय कार्यकारी अधिकाराची व्याप्ती, अधिकारांची विभागणी, महसुलाची विभागणी आणि संविधान दुरुस्ती यावर अहवाल लिहिला गेला आणि केंद्राच्या अधिकारांची रचना तयार होत गेली. आणीबाणी तरतुदी, संसदेच्या वरिष्ठ सभागृहाचे म्हणजे राज्यसभेचे मर्यादित अधिकार, न्यायव्यवस्था, निवडणूक आयोगाचा राष्ट्रव्यापी अधिकार याने केंद्राचे अधिकार व्यापक होत गेले.

 

 

 

नवी राज्ये दाखल करून घेणे किंवा स्थापन करणे, नव्या किंवा विद्यमान राज्यांची क्षेत्रे, सीमा अथवा नावे यात फेरफार करण्याचा संसदेला अधिकार आहे. भारत या एका राष्ट्रामध्ये नागरिकांना दुहेरी नागरिकत्व नाही. भारताचे एक आणि राज्याचे एक अशी नागरिकत्वाची संकल्पना राष्ट्रात नाही. सर्व एकाच राष्ट्राचे नागरिक असतील. नागरिकत्वासंदर्भात कायदे करण्याचा पूर्ण अधिकार हा संसदेला आहे. नागरिकत्व संविधानाच्या ‘कलम ७३’प्रमाणे संसदेच्या कार्यकारी अधिकाराची व्याप्ती समवर्ती सूचीतील अधिकारांपर्यंत आहे. भारत सरकारला आवश्यक वाटतील, असे निर्देश राज्याला देणे, हे संघराज्याच्या कार्यकारी अधिकाराखाली येते. ‘कलम २५६’ आणि ‘२५७’ नुसार प्रत्येक राज्याचा कार्यकारी अधिकार हा संघराज्याच्या कार्यकारी अधिकाराच्या वापरला बाधा येणार नाही, असाच वापरला जाईल आणि जर राज्य सरकारने या अटींचे पालन केले नाही, तर केंद्र आणीबाणी अधिकारांखाली राज्याचे शासन हातात घेऊ शकते. संघराज्य राज्य सरकारच्या संमतीने राज्याचे कोणतेही अधिकार वापरू शकते, अशा अनेक तरतुदींमुळे केंद्राचे राज्यांवर नियंत्रण राहते.

 

 

 

संविधानाच्या भाग-११ मध्ये ‘अधिकारांची विभागणी’लिहिली आहे. केंद्र आणि राज्यांना अनुसूची-७ मध्ये नमूद केलेल्या अनुक्रमे संघ सूची आणि राज्य सूचीमधील विषयांवर कायदे करण्याचा अधिकार आहे. समवर्ती सूचीमधील विषयांवर दोघांनाही कायदे करण्याचा अधिकार आहे. एखाद्या राज्यामध्ये समाविष्ट नसलेल्या भागासाठी कायदे करण्याचा अधिकार संसदेला दिला आहे. समवर्ती सूची किंवा राज्य सूची यामध्ये नमूद नसलेल्या बाबींवर ज्याअंतर्गत न उल्लेखलेला कर बसवण्याचा कायदा करण्याचा अधिकारही येतो, तो संसदेलाच आहे. मसुद्यातील ‘कलम २२६’ म्हणजे सध्याच्या ‘कलम २४९’ प्रमाणे राज्यसभा दोन तृतीयांश मताधिक्क्याने राष्ट्रहितासाठी राज्य सूचीतील कोणत्याही विषयावर संसदेला कायदे करण्यासाठी मान्यता देण्याचा ठराव करू शकते. डॉ. आंबेडकरांनी हे कलम म्हणजे संघराज्याला कमी ताठर बनवण्याचा एक नाविन्यपूर्ण मार्ग असे म्हटले. जर नेहमीचे विषय राष्ट्रीयदृष्ट्या महत्त्वाचे बनले, तर केंद्राला त्यावर कायदे करण्याचे अधिकार मिळतील. बी. एन. रावही व्यक्तिगत अधिकारांपेक्षा लोकांचे कल्याण हा उद्देश वरचढ ठेवावा, अशा मताचे होते. त्यामुळेच जर राष्ट्रीय महत्त्वाचा विषय झाला, तर त्यावर संसदेला कोणत्याही संविधान दुरुस्तीशिवाय कायदा करता यावा, यासाठी हे कलम अस्तित्वात आले. संविधान सभेतील बर्‍याच विवादानंतर राज्यसभेचा असा ठराव एक वर्षापर्यंत वैध राहील, ही डॉ. आंबेडकरांनी सुचविलेली दुरुस्ती सभेने स्वीकारली. ‘कलम २६९’ नुसार केंद्राला काही अधिकार काही तात्पुरत्या तरतुदी म्हणूनही देण्यात आले. व्यापार आणि वाणिज्य, कापड उत्पादन, कागद, खाद्यपदार्थ, पेट्रोलियम, कोळसा, लोखंड, पोलाद, मोटार वाहनांचे सुटे भाग, विस्थापितांना मदत आणि पुनर्वसन या विषयांवर पहिली पाच वर्ष केंद्र, हे विषय समवर्ती सूचित असल्याप्रमाणे कायदे करेल. अशाच अस्थायी तरतुदीने पहिल्या दहा वर्षांसाठी संस्थानांनाही राष्ट्रपतीच्या नियंत्रणाखाली आणण्यात आले.

 

 

 

कार्यकारी यंत्रणेच्या अजून काही अधिकारान्वये भारत हे एक कणखर केंद्र कसे आहे, हे दिसून येते. ‘कलम २००’ आणि ‘२०१’ प्रमाणे राज्यपाल राज्याचे एखादे विधेयक राष्ट्रपतींच्या विचारार्थ राखून ठेवू शकतात. राष्ट्रपतींच्यासमोर राज्याच्या आलेल्या अशा एखाद्या विधेयकास ते संमती देऊ शकतात किंवा संमती देण्याचे राखून ठेवू शकतात आणि त्याप्रमाणे ते विधेयक पुन्हा राज्याच्या विधिमंडळास पाठवले जाते. ‘कलम ३५६’च्या राष्ट्रपती राजवटीच्या तरतुदीप्रमाणे, एखाद्या राज्याचे शासन संविधानाच्या तरतुदींप्रमाणे चालवणे शक्य नाही, अशी खात्री झाल्यास राष्ट्रपती राज्यपाल किंवा विधानमंडळाकडून राज्याचे सर्व किंवा काही अधिकार स्वतःकडे घेऊ शकतात. युद्ध, परचक्र, सशस्त्र बंडामुळे जर भारताची किंवा कोणत्याही भागाची सुरक्षितता धोक्यात आली आहे, याबाबत राष्ट्रपतींची खात्री झाल्यास राष्ट्रपती संपूर्ण भारताच्या किंवा काही भागाच्या बाबतीत आणीबाणीची घोषणा करू शकतात. मात्र, आणीबाणीचे कोणतेही अधिकार राज्य कार्यकारी अधिकार्‍यास म्हणजे राज्यपालांना नाहीत. वित्त आयोग, महसूल विभागणी, निवडणूक आयोगाची राष्ट्रीय व्याप्ती, राष्ट्रीय नियोजन आयोग, एकल नागरिकत्व, एक न्यायव्यवस्था, संविधान दुरुस्तीचा अधिकार केंद्राकडे आहे. अशा अनेक बाबींनी आपले संघराज्य हे बळकट केंद्र असलेले राष्ट्र आहे.

 

 

 

संविधान सभेमध्ये सर्वाधिक काळ आणि जोरदार विवाद झालेला विषय म्हणजे ‘राष्ट्रभाषा’ होय. हिंदी आणि प्रांतिक भाषांच्या खासकरून दक्षिणी राज्यांच्या विवादाने सदस्यांनी हिंदी ‘राजभाषा’ म्हणून स्वीकारली. राज्यांना हिंदी किंवा त्यांना हवी ती भाषा वापरता येण्याचा अधिकार दिला आहे. तरीसुद्धा इंग्रजी भाषेचा वापर चालू ठेवण्याचे संमत केले, जी एक तडजोड होती. याव्यतिरिक्त संविधानात राज्यांना आपले वैशिष्ट्यपूर्ण सांस्कृतिक, भाषिक, पारंपरिक अधिकार जपू देण्याविषयक अनेक तरतुदी आहेत. अगदी जनजातीक्षेत्रालाही न दडपता त्यांना अधिक स्वायत्तता देऊन त्यांची संस्कृती, त्यांचे संपन्न भूभाग जपण्याचा अधिकार संविधानाने दिला आहे. मात्र, तरीही केंद्र ही सर्वांवर नियंत्रण ठेवणारी मजबूत यंत्रणा वर चर्चा केलेल्या विविध कलमांनुसार आहेच. सांस्कृतिक, भाषिक अस्मितांचा विधायक उपयोग केला, तरच भारतीय एकात्मिक भाव जागृत राहील. त्याचा तोल गेल्यास सुव्यवस्थेला धोका निर्माण होईल, हे आताचे केंद्र सरकार जाणून आहे. (इतर अनेक कारणांसोबत) भाषिक वादामुळे स्वतंत्र बांगलादेश निर्माण झाला. श्रीलंकेत भाषिक, सांस्कृतिक वादामुळे अनेक वर्षे नागरी युद्ध चालले. इतिहासाची जराही जाणीव असती तरी राष्ट्रीय मंचावर म्हणजे संसदेत राहुल गांधींनी तामिळनाडू, केरळ आणि भाषा यांचा उल्लेख परिपक्वतेने केला असता.

 

 

 

’India that is Bharat is a Union of States.’ या पहिल्या कलमातील ‘युनियन ऑफ स्टेट्स की फेडरेशन’ या वादावर डॉ. आंबेडकर म्हणाले होते, ”The Federation is a Union because it is indestructible.” ते पुढे म्हणतात, ”Though the country and the people may be divided into different states for convenience of administration, the country is one integral whole, its people living under a single source. ” फक्त संवैधानिक तरतुदीच नाहीत, तर डॉ. आंबेडकर त्यातील तात्त्विक एकात्मतेलाही तितकेच महत्त्व देतात. संविधानाच्या उद्देशिकेतील ही एकात्मता आणि बंधुता हे विविध समाजगटांना एकत्र ठेवण्यासाठी केवळ शब्द नाहीत, तर त्यांना निश्चित असा भारतीय अध्यात्मिक आणि सांस्कृतिक अर्थ आहे. ‘एकाच मायभूचे पुत्र म्हणून आम्ही बंधू आहोत,’ असा एकीकडे त्याचा सांस्कृतिक अर्थ आहे, तर ‘आम्ही एकच आहोत, आमचा आत्मा एकच आहे, आम्ही एकाच परमात्म्याचे अंश आहोत’ ही अद्वैताची दृढ संकल्पना भारतीय मनामनांमध्ये रुजलेली आहे. या परमात्म्याची विविध रूपे या अर्थाने भारतीय समाज त्याच्या वैविध्याकडे बघतो. त्यामुळे ती वेगवेगळे तुकडे जोडणारी विविधतेतील कृत्रिम एकता नसते, तर एकात्मिक जाणीव असते. मात्र, पाश्चात्यांनी वर्ग दृष्टीने समाजाकडे बघितले. भारतातही ब्रिटिशांनी तेच प्रयोग केले. त्याप्रमाणे अनेक राजकीय कारणांमुळे प्रांतिक, भाषिक अस्मिता पेटवून देण्याखेरीज विरोधी पक्षांकडे आता मुद्दे उरले नाहीत. आपल्या अल्प राजकीय फायद्यांसाठी तामिळनाडू, केरळ अशा राज्यांचे उल्लेख करून भाषिक वाद पेटवून द्यायचा, यांसारख्या गोष्टीच फक्त विरोधकांच्या हातात आहेत.

 

 

 

मात्र, असे करत असताना राष्ट्रीय सुरक्षेशी आणि सुव्यवस्थेशी आपण केवढी मोठी तडजोड करीत आहोत, हे समजायला देशाचा अभ्यास तर हवाच. मात्र, त्याच्याशी जोडलं गेलेलं हृदयदेखील हवं! राहुल गांधींच्या वक्तव्यातील दोष काढले तर त्याचा स्वतंत्र लेख होईल. ज्या नागालँडचे अधिकार सारखेच आहेत असे ते म्हणत आहेत ते खरेतर सारखे नसून नागालँडला संविधानाने इतर राज्यांच्या मानाने विशेषाधिकार आणि काहीशी स्वायत्तताही दिली आहे. त्यामुळे ते सारखे आहेत, हे म्हणणे हे संवैधानिकदृष्ट्या चूक आणि त्यांच्यावर अन्याय करण्यासारखे आहे. ज्या अशोक गुप्त, मौर्य राजवटींचे त्यांनी उल्लेख केले, त्यांचे राज्य अतिशय बळकट असे होते. स्वतः नेहरू, इंदिरा गांधी यांची एकाधिकारशाही आणि त्याद्वारे घेतलेले निर्णय सर्वांना परिचित आहेत. एकीकडे विविध समाजगटांना एकत्र ठेवण्यासाठी सामाजिक कार्यक्रम, संस्कृती, प्रथा, परंपरा यांची जागृती करणे यांद्वारे आज केंद्र सरकार अशा अनेक अस्मितांना शांत ठेवून सामाजिक सुव्यवस्था राखण्याचा आटोकाट प्रयत्न करत आहे. दुसरीकडे आज राष्ट्राच्या सीमा घेरलेल्या असताना, फुटीरतावाद, दहशतवादी कारवाया सुरुच आहेत. ‘सीएए’ कायद्यानंतरची आंदोलने, शेतकरी आंदोलने, चीनची घुसखोरी, नागालँडमधील सांस्कृतिक संघर्ष आणि फुटीरतावाद या सगळ्या पार्श्वभूमीवर राष्ट्राची प्रतिमा ‘एक कणखर मजबूत केंद्र असलेले राष्ट्र’ अशीच करायची की प्रांतिक अस्मिता पेटवून देऊन ते कसे पोखरले आहे आणि त्याचे तुकडे पाडायची बाह्य देशविघातक शक्तींना कशी संधी आहे अशी करायची, हे आपण किती एकात्मिक भावनेने राष्ट्राशी जोडले गेलेलो आहोत यावरच ठरेल!

 

 

 - विभावरी बिडवे