भारताचा संविधानिक इतिहास : एक दृष्टिक्षेप

भारतीय संविधानाचे वर्णन ‘सामाजिक परिवर्तनाचा दस्तावेज’ या शब्दांत केले जाते. या शब्दांना अनन्यसाधारण महत्त्व आहे. त्याचबरोबर भारतीय प्रजेचा इतिहास आणि समाजस्थिती लक्षात घेता, अशा प्रकारच्या लिखित संविधानाची अत्यंत निकड आपल्याला स्वातंत्र्यसंपादनानंतरच्या काळात होती, असे म्हटले तर वावगे ठरणार नाही.

आपल्याला ’संविधान’ या संकल्पनेचा विकासक्रम पाहायचा असेल तर तो एक व्यापक विषय होतो. भारतीय संविधानाचा विकासक्रम पाहायला गेल्यास त्याचा एका मर्यादेत अवश्य विचार करता येतो. हा विचार करण्यापूर्वी आपण संविधानाचे कार्य काय असते, याचा थोडा विचार करू. देशाची शासनव्यवस्था आणि राज्यव्यवस्था कशी असली पाहिजे आणि कशी चालली पाहिजे, याची व्याख्या करणे, हे मुख्यतः संविधानाचे काम आहे.

कोणताही समाज शासनव्यवस्थेवाचून उभा राहू शकत नाही. भारतीय संविधानाने फार मूलभूत स्वरूपाचे सामाजिक परिवर्तन घडवून आणले आहे. ज्या भारतीय समाजाने या संविधानाच्या रूपाने आपला आपल्याशीच करार केला, तो समाज या भूमीत आधीपासूनच होता. तो आपापल्या आस्था आणि परंपरा बाळगून होता. मध्यंतरीच्या काळात आलेल्या परकीय दास्यत्वामुळे येथील सामाजिक समस्यांची गुंतागुंत वाढली होती आणि ती अधिकच जटिल झालेली होती.

कायदा म्हटला की बंधने आलीच. ’संविधान’ हा सर्वोच्च कायदा मानला तर त्यातही काही प्रकारची बंधने आलीच. नुकत्याच स्वतंत्र झालेल्या समाजाला एका वेगळ्या प्रकारच्या संविधानिक बंधनात बांधून त्याच्या प्रगतीसाठी एक लोककल्याणकारी राज्यव्यवस्था बहाल करणे हे मोठे आव्हान आपल्या भारतीय संविधानाने पेललेले आहे.

अशा प्रकारची बंधने आपल्या समाजात पूर्वापार होती. या देशात पूर्वापार शासनव्यवस्था आणि राज्यव्यवस्था होती. पण, या व्यवस्थेचे स्वरूप वेगळे होते. वर्णाश्रमधर्माप्रमाणे आपणास योग्य असलेल्या धर्माचे आचरण करणार्‍याला मोक्षाची प्राप्ती होते. आपला धर्म हा नित्ययज्ञ आहे आणि त्याचे आचरण करताना त्यात पापाचा प्रवेश होत नाही, असा एका अर्थाने उदात्त विचार या भारतीय परंपरेत होता. आपल्या परंपरेत ’धर्म’ हा शब्द ’सत्य’ आणि ’न्याय’ यांच्यासाठी पर्यायवाची म्हणून वापरला गेला आहे. त्यानुसार स्वधर्मकर्म यालाच मनुष्याचे कर्तव्य मानले गेले.

थोडक्यात, या देशात वर्षानुवर्षे चालत आलेल्या समाजव्यवस्थेमुळे जातीनिहाय समाजरचना ही हिंदू समाजाची विशिष्ट ओळख निर्माण झालेली होती. जातीप्रथेचे समर्थन करणारी धर्मशास्त्रे हिंदू समाजाने तयार केली होती आणि अस्पृश्यता हे हिंदू समाजाच्या जातीरचनेचे अंगभूत वैशिष्ट्य बनले होते. आपल्या संविधानाच्या ’कलम १७’ प्रमाणे ही जन्मजात अस्पृश्यता नष्ट करून टाकली आहे. अस्पृश्यतेचे कोणत्याही प्रकारे पालन करणे, हा गुन्हा ठरविण्यात आला आहे. एकंदरीत जुनी धर्मशास्त्रे आणि स्मृतीच्या आधारावर चाललेल्या समाजाला एक नवी स्मृती देण्याचे कामच संविधान निर्मात्यांनी केले आहे. हेच फार मोठे सामाजिक परिवर्तन आहे.

संविधान निर्मात्यांनी दोन आघाड्यांवर लढा दिला आहे. पहिली आघाडी म्हणजे या देशाची एकता कायम ठेवणे आणि दुसरी आघाडी म्हणजे देशाची एकात्मता बळकट करणे. धर्मभेद आणि जातीभेद समाजापुढे समान आदर्श निर्माण करीत नाहीत, समान सामाजिक आकांक्षा जागवित नाहीत आणि समान राजकीय ओळखही निर्माण करीत नाहीत. त्यामुळे सर्व प्रकारचे भेदभाव संपुष्टात आणणारे आणि विषमता नाहीशी करणारे संविधान आपल्याला हवे होते.

ब्रिटिशांनी शासनव्यवस्था बळकट करण्याच्या हेतूने अनेक प्रकारचे संविधानिक कायदे केले होते आणि या कायद्यांचे वरील हेतूंशी काही घेणेदेणे नव्हते. स्वराज बिल म्हणजेच ’द कॉन्स्टिट्यूशन ऑफ इंडिया बिल, १८९५’ हा भारतीय संविधाननिर्मितीचा प्रारंभबिंदू होता. या संहितेचा कर्ता अज्ञात असला तरी यामागे लोकमान्य टिळकांची प्रेरणा होती, हे अ‍ॅनी बेझंट यांनी नमूद केले आहे.

संविधान म्हटले की, त्यात देशाच्या नागरिकांना काही किमान अधिकार देण्यात येतात. स्वराज बिलात नागरिकांचे अभिव्यक्तिस्वातंत्र्य मान्य करण्यात आले होते, त्याचप्रमाणे कायद्यापुढे सर्व नागरिक समान असतील, हे तत्त्वही स्वीकारण्यात आले होते. त्याचप्रमाणे प्राथमिक शिक्षण बंधनकारक असावे आणि राज्याने मोफत शिक्षण द्यावे, असेही या मसुद्यात नमूद करण्यात आले होते. मात्र, मुख्य द़ृष्टिक्षेप हा शासनाची संरचना आणि केंद्र व राज्य यांच्यात अधिकाराचे विभाजन यांच्यावरच राहिला होता. या संविधानाच्या मसुद्यानुसार सर्वोच्च शक्तिस्थान हे ग्रेट ब्रिटन आणि आयर्लंडच्या सार्वभौम सत्तेकडे होते. त्यांचा प्रतिनिधी म्हणून भारतातील व्हॉईसराय राज्यकारभार चालविणार होता.

पुढे लोकमान्य टिळकांनी होमरूलची चळवळ उभारली. भारताच्या राज्यकारभारात भारतीयांनाच स्थान मिळाले पाहिजे आणि तो त्यांचा हक्क आहे, हे या चळवळीचे मुख्य सूत्र होते. येथे लक्षात घेतले पाहिजे की, बहुतेक संविधानांचा भर हा राजकीय अंगावरच असतो. पण, भारतीय संविधान मात्र सामाजिक न्यायाच्या भक्कम आधारशिलेवर उभे आहे. ’सामाजिक सहभागिता’ हा लोककल्याणकारी राज्यासाठी आणि संविधान यशस्वी होण्याच्या दृष्टीने फार महत्त्वपूर्ण मुद्दा आहे. सर्वसामान्य नागरिकाला हा देश आपला वाटला पाहिजे, लोकशाही आपली वाटली पाहिजे, लोकशाहीमधील संस्थाजीवन आपले वाटले पाहिजे, देशात घडणार्‍या बर्‍यावाईट गोष्टींसंबंधी तो संवेदनशील असावा, या दृष्टीने त्याला देशाच्या राज्यकारभारात सहभागी करून घेण्याची व्यवस्था आवश्यक असते. आपल्या आताच्या संविधानाने ती व्यवस्था निर्माण केली आहे, हे आपल्या संविधानाचे वेगळेपण आहे.

१९२८ मध्ये सायमन कमिशन आले, पण त्यात एकही भारतीय सभासद नसल्यामुळे काँग्रेसने त्यावर बहिष्कार टाकला. त्यावेळचे भारतमंत्री लॉर्ड बर्किनहेड यांनी सर्वमान्य होईल, अशी घटना तयार करण्याचे भारतीय पुढार्‍यांना आव्हान दिले. १९ मे, १९२५ रोजी मोतीलाल नेहरू यांच्या अध्यक्षतेखाली घटना तयार करण्यासाठी एक समिती नेमण्यात आली. सर तेजबहादूर सप्रू, सुभाषचंद्र बोस, लोकनायक अणे, सरदार मंगलसिंग हे या समितीचे सदस्य होते. या समितीचा अहवाल भारताच्या घटनात्मक इतिहासात नेहरू अहवाल म्हणून प्रसिद्ध आहे. या अहवालात ‘वसाहतीचे स्वराज्य’ हे तात्पुरते ध्येय ठरविण्यात आले होते. लॉर्ड आयर्विन यांनी ’भारताला वसाहतीचे स्वराज्य देणे हे ब्रिटिश सरकारचे ध्येय आहे,’ अशी घोषणाही केली. मात्र, नंतर ब्रिटिश सरकारने भारतीय नेत्यांच्या तोंडाला पानेच पुसली.

शेवटी ३१ डिसेंबर, १९२९ रोजी जवाहरलाल नेहरू यांच्या अध्यक्षतेखाली लाहोर येथे काँग्रेसचे अधिवेशन भरले आणि तेथे संपूर्ण स्वराज्य’ ही घोषणा करण्यात आली. २६ जानेवारी, १९३० हा ‘स्वातंत्र्य दिन’ घोषित करण्यात आला. या दिवशी असहकाराची शपथ घेण्यात आल्यामुळे पुढे भारताला स्वातंत्र्य मिळाल्यावर २६ जानेवारी, १९५० रोजीच भारतीय संविधानाचा स्वीकार करण्यात आला आणि हा दिवस ’प्रजासत्ताक दिन’ म्हणून साजरा केला जातो. मात्र, संपूर्ण स्वराज्य ठरावाला एखाद्या जाहीरनाम्याचे स्वरूप होते; त्याला रुढार्थाने ’घटना’ म्हणता येणार नाही. यानंतर, मार्च १९३१ मध्ये कराची काँग्रेस अधिवेशनात संपूर्ण स्वराज्याचा ठराव मांडण्यात आला. तीन पानांच्या या ठरावात वीस कलमे नमूद करण्यात आली होती.

यानंतर १९४४ साली मानवेंद्रनाथ रॉय यांच्या ’रॅडिकल डेमोक्रॅटिक पार्टी’ तर्फे भारतीय संविधानाचा मसुदा जनतेपुढे चर्चेसाठी सादर करण्यात आला. रॉय यांनी सत्तांतर होत नसल्याबद्दल भारतीय पक्ष व पुढार्‍यांनाच दोष दिला होता. त्यांच्या मते हे पक्ष भारतीय संविधानात काय समाविष्ट असावे, याऐवजी स्वतंत्र भारतात संविधान कसे लागू केले जावे, यावरच अधिक खल करून कालापव्यय करीत होते. भारतीय जनतेला मान्य अशा अधिकृत संविधानाचा मसुदा जर ब्रिटिश सरकारला सादर करण्यात आला, तर सत्तांतर केवळ एक औपचारिकता म्हणून उरेल, असा त्यांचा विश्वास होता.

ठरावात एकूण १३ पोटविभाग होते. त्यापैकी सात विभागात संघराज्य, त्यांची संरचना, कार्यकारी मंडळ आणि विधीमंडळाचे अधिकार, निवडणुका इत्यादींची चर्चा होती. उर्वरित विभागांत मूलभूत तत्त्वे, घटकराज्ये व प्रांत, समाजाची आर्थिक व्यवस्था, न्यायव्यवस्था आणि स्थानिय प्रशासन इत्यादींची चर्चा होती. यात ’सोर्स ऑफ अ‍ॅथॉरिटी’ नावाचा एक महत्त्वाचा विभाग असून त्यात जनतेच्या सार्वभौमत्वाबाबत विचार मांडण्यात आले होते.

पुढे भारताचे स्वातंत्र्य नजरेच्या टप्प्यात आले आणि भारतीय राज्यघटना निर्माण करण्यासाठी १९४६ साली घटना समितीची निवडणूक झाली. बंगालमधून डॉ. बाबासाहेब घटना समितीवर निवडून गेले. १९४७ साली त्यांनी भारताची भावी राज्यघटना कशी असावी, याविषयीचा एक मसुदा प्रसिद्ध केला आणि ’स्टेट अ‍ॅन्ड मायनॉरिटीज’ या नावाने तो प्रसिद्ध आहे. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांचे राजकीय तत्त्वज्ञान म्हणून या मसुद्याकडे पाहिले जाते. बाबासाहेबांनी प्रसिद्ध केलेली ही राज्यघटना आताच्या राज्यघटनेहून अनेक बाबतींत वेगळी आहे. मात्र, हा मसुदा वाचल्यास भारताची राज्यघटना तयार करण्याचे संपूर्ण अधिकार त्यांच्याकडे आले असते तर त्यांनी ती कशाप्रकारे केली असती, हे आपोआप लक्षात येईल. ’डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर रायटिंग अ‍ॅण्ड स्पीचेस-व्हॉल्युम एक’ या ग्रंथात ही राज्यघटना वाचायला मिळते. या राज्यघटनेत अस्पृश्य वर्गाच्या राष्ट्रीय अधिकाराचे रक्षण कसे करावे, याचे काही उपाय त्यांनी सुचविलेले आहेत. त्यांनी सुचविलेली उपाययोजना अशी होती.

१. अल्पसंख्याकांचं म्हणणं लक्षात घेतल्याशिवाय बहुसंख्याकांना शासन बनविता येऊ नये.

२. बहुसंख्याकांकडून अल्पसंख्याकांची छळवणूक होऊ नये म्हणून प्रशासनावर बहुसंख्याकांचा एकाधिकार निर्माण न होणे, अशी प्रबंधात्मक उपाययोजना करणे. राजकीय लोकशाही ही चार तत्त्वांवर आधारित आहे, असे त्यांचे मत होते. ती तत्त्वं अशी-

१. व्यक्ती हेच मूल्य आहे

२. प्रत्येक व्यक्तीला अहस्तांतरणीय अधिकार असून राज्यघटनेने हक्कांची हमी दिली पाहिजे.

३. व्यक्तीला मिळालेले घटनात्मक अधिकार एखादी विशेष सवलत मिळवण्यासाठी पूर्व अट म्हणून त्याग करायला लावता येणार नाहीत.

४. खाजगी व्यक्तीस दुसर्‍यावर सत्ता गाजविण्याचे अधिकार राज्याला देता येणार नाहीत.

५. भारताच्या जलदगती आर्थिक विकासासाठी राज्य-समाजवादाची गरज आहे. खाजगी उद्योग व्यवसायातून देशाचा आर्थिक विकास होणार नाही. सामूहिक शेती हाच शेतकी समस्येवरचा उपाय आहे. जातीधर्माच्या नावाने केला जाणारा कोणताही भेदभाव हा गुन्हा मानला पाहिजे. हा देश स्वतंत्र व्हावा आणि त्याला एक चांगले संविधान मिळावे, या दृष्टीने येथील राजकीय पुढार्‍यांनी आणि विचारवंतांनी प्रामाणिक प्रयत्न अवश्य केले. प्रसिद्ध वकील तेजबहादूर सप्रू यांनी १९४१ साली एक बिगरदलीय परिषद बोलावली होती. यांनी बिगरपक्षीय मान्यवरांची एक समिती बनविली होती. या समितीत एकूण तीस सभासद असून त्यापैकी ८ जण नंतर घटना समितीवर निवडून गेले. यामध्ये बॅ. जयकर, गोपालस्वामी अय्यंगार, जॉन मथाई, फ्रँक अँथनी आणि सच्चिदानंद सिन्हा (जे घटना समितीचे हंगामी अध्यक्ष बनले होते) यांचा समावेश होता. हा अहवाल ३४३ पानांचा होता. ’नूतन संविधानाची मार्गदर्शक तत्त्वे’ या शीर्षकाचा या अहवालात एक विभाग होता. ज्याचे स्वरूप एखाद्या राज्यघटनेसारखेच होते आणि त्यात विधीमंडळ, कार्यपालिका आणि न्यायपालिका याबाबतच्या तरतुदींचा समावेश होता.

यानंतर महात्मा गांधीप्रेरित संविधानाचा उल्लेख करायला हवा. हे संविधान महात्मा गांधींनी तयार केलेले नसून, श्रीमन्नारायण अग्रवाल या गांधीवादी अर्थशास्त्रज्ञाने गांधींना अपेक्षित असलेल्या संकल्पना ध्यानात घेऊन बनवले आहे. या मसुद्याला खुद्द गांधीजींनी प्रस्तावना जोडली असून त्यात त्यांनी असे म्हटले आहे की, “माझ्या लेखनाचा अभ्यास करून अग्रवाल यांनी हे संविधान तयार केले आहे.” ‘प्राचीन भारतीय संविधानिक परंपरेचा अभ्यास करूनच भारताचे संविधान बनविण्यात यावे आणि पाश्चिमात्त्य संविधानांचे संमिश्रण करून भारताचे संविधान बनविणे हा भारत देशाचा अपमान आहे,’ असे यांचे स्पष्ट मत होते. गांधीप्रेरित संविधान ६० पानांचे असून त्यांमध्ये २२ विभाग करण्यात आले होते. गांधीप्रेरित संविधानाचा नेमका प्रभाव सांगता येत नाही, पण भारतीय संविधान सभेमध्ये घटना तयार करताना गांधीजींच्या संकल्पनांवर साक्षेपी चर्चा नक्कीच घडून आली होती. तसेच ’पंचायती राज’ सारख्या गांधीजींच्या संकल्पना घटनेत समाविष्ट करण्याबाबत बर्‍याच सभासदांनी आग्रह धरला होता. मात्र, डॉ. आंबेडकर आणि अन्य सभासदांनी अशा प्रस्तावांना विरोध केला होता. तरीही आपल्या घटनेत पंचायती राज (कलम ४०), कुटिरोद्योग (कलम ४३) आणि दारूबंदी (कलम ४७) अशा गांधीजींच्या संकल्पना स्वीकारण्यात आल्या आहेत.

तसेच भारतीय संविधानाबाबत फारसे समाधानी नसलेल्या समाजवादी पक्षाने आपल्या तत्त्वांवर आधारित राज्यघटनेचा एक मसुदा तयार केला होता, ज्यामध्ये ३१८ कलमे होती. जनहिताला प्राधान्य देऊन राज्यशासनाकडे बरेचसे व्यापक अधिकार यामध्ये सोपविण्यात आले होते. जयप्रकाश नारायण यांनी या संविधानाला प्रस्तावना लिहिली होती. जनतेच्या समान हितसंबंधांना प्राधान्य देऊन खासगी मालमत्तेवर कायद्याने बरीचशी बंधने आणि नियंत्रणे आणण्याचा अधिकार या संविधानाने राज्याला दिला होता.

लेखाच्या सुरुवातीला नमूद केल्याप्रमाणे, आपल्या परंपरेत धर्म, सत्य आणि न्याय हे समानार्थी शब्द म्हणून वापरले जातात. जनतेला न्याय मिळावा, असे वाटत असेल तर सर्व प्रकारच्या अन्यायांना तिलांजली द्यावी लागते. आपले संविधान हे न्यायावर आधारित समाजरचनेला महत्त्व देणारे आहे. त्यासाठी मर्यादांचे पालन करावे लागते आणि या मर्यादा म्हणजे बंधनांच्या सीमारेषा संविधान आखून देते. राज्यकर्त्यांनी प्रजेवर राज्य कसे करायचे, कोणत्या नियमांना पाळून राज्य करायचे आणि नियमांचा भंग झाल्यास अथवा केला गेल्यास त्यावरची उपाययोजनाही संविधानच सांगत असते. हे नियम केवळ राज्यकर्त्यांसाठीच नाहीत. प्रजेनेही आपल्याला कोणत्या नियमांत बांधून घेतले पाहिजे, त्या नियमांचे पालन त्यांनी का केले पाहिजे, नियमपालन न केल्यास त्यावर कोणती उपाययोजना करावी, हेसुद्धा संविधान सांगते. म्हणजे एकाचवेळी संविधान राज्यकर्त्यांनाही नियमांनी बांधून ठेवते आणि प्रजेलाही नियमांत बांधून ठेवते. संविधान अनिर्बंध स्वातंत्र्य कुणालाही देत नाही. तसे स्वातंत्र्य भूतकाळातही नव्हते आणि आताच्या लोकशाहीतही नाही. न्यायोचित समता प्रस्थापित करण्यासाठी हे नियम आणि कायदे आवश्यकच आहेत. पण ही समता म्हणजे एकसारखेपणा नव्हे. असमानता अथवा विषमता संपुष्टात आणायची असेल तर आपल्याला संपूर्ण प्रजेला व्यक्तीविकासाची ग्वाही देणारी संधीची समानता निर्माण करता येते. जर प्रजेला संधीची समानता असेल तर आपापल्या क्षमतेप्रमाणे प्रत्येकाला आपापला विकास करता येतो. असे म्हणायला हरकत नाही की, हेच ते सामाजिक परिवर्तन आहे, जेथे सर्व नागरिकांना आपला विकास करता येईल आणि देशाच्या विकासात आपले योगदान देता येईल. यामध्ये विशिष्ट जाती अथवा वर्णाला कोणतीही भूमिका बजावता येणार नाही. देशाला महासत्ता बनविण्याची बिजे असणारे आणि सर्वांची सहभागिता अधोरेखित करणारे संविधान आपल्याला आपल्या संविधाननिर्मात्यांनी दिले आहे, याबद्दल कृतज्ञता व्यक्त करण्याचा एक मार्ग म्हणजे आपले संविधान आपण समजून घेण्याचा प्रयत्न करणे होय.

दीपक जेवणे