मुख्य निवडणूक आयुक्त : राजकीय दबाव की संविधानिक मार्ग?

 

 

सध्या देशभरात मुख्य निवडणूक आयुक्त ज्ञानेश कुमार यांच्या राजीनाम्याची मागणी करणारी आंदोलने सुरू आहेत. मुंबईत दि. ४ ऑक्टोबर रोजी, शिवसेना आणि मनसेने त्यांच्या राजीनाम्याची आणि मतदारयाद्यांच्या विशेष सघन पुनरीक्षणाच्या (एसआयआर) स्थगितीची मागणी करत निदर्शने केली. दिल्लीत जंतरमंतरवरील आंदोलनाआधी पोलिसांनी अनेक लोकांना ताब्यात घेतले. आंदोलकांच्या मागण्या मुळात दोन आहेत : एक आयुक्तांनी पद सोडावे आणि ‘एसआयआर’ मागे घ्यावे. लोकशाहीत आंदोलनाचा अधिकार निर्विवाद आहे. पण, त्याच लोकशाहीची एक संविधानिक चौकटही आहे. निवडणूक आयुक्ताला कोण नेमतो, कोण हटवू शकतो आणि कोणत्या मार्गाने, हे संविधानाने स्वतःच ठरवले आहे. रस्त्यावरच्या घोषणांनी ती चौकट बदलत नाही. म्हणूनच, या पदाचे महत्त्व आणि त्याभोवतीचे कायदे सर्वांनी समजून घेणे आवश्यक आहे.

 

रचना व कार्ये : भारतीय निवडणूक आयोग सुरुवातीला एक सदस्यीय होता. १९८९ मध्ये तो प्रथमच तीन सदस्यीय झाला; मात्र १९९० मध्ये पुन्हा एक सदस्यीय करण्यात आला. दि. १ ऑटोबर १९९३ पासून आयोग तीन सदस्यीय स्वरूपात कार्यरत आहे. मुख्य निवडणूक आयुक्त आयोगाचे नेतृत्व करतात; परंतु बहुसदस्यीय आयोगात निर्णय प्रक्रियेच्या दृष्टीने ते इतर आयुक्तांपेक्षा श्रेष्ठ मताधिकार असलेले अधिकारी नाहीत. २०२३च्या कायद्यातील ‘कलम १८(२)’ नुसार, आयोगाने शक्यतो एकमतानेच निर्णय घ्यावेत; मतभेद झाल्यास बहुमताने निर्णय घेतला जातो. त्यामुळे आयोगातील मतभेद आणि निर्णय प्रक्रिया समजून घेताना, ही तरतूद महत्त्वाची ठरते.

 

भारतीय संविधानाच्या ‘कलम ३२४’ नुसार, संसद, राज्य विधिमंडळे, तसेच राष्ट्रपती व उपराष्ट्रपती यांच्या निवडणुकांचे अधीक्षण, निर्देशन आणि नियंत्रण करण्याची जबाबदारी भारतीय निवडणूक आयोगाकडे आहे. यामध्ये मतदारयाद्या तयार करणे व त्यांचे पुनरीक्षण करणे, पात्र मतदारांची नावे समाविष्ट करणे, अपात्र किंवा दुबार नोंदींबाबत कायद्यानुसार कार्यवाही करणे, निवडणूक कार्यक्रम जाहीर करणे, आचारसंहितेची अंमलबजावणी करणे, निवडणूक खर्चावर देखरेख ठेवणे आणि निवडणुकीतील गैरप्रकार रोखून मुक्त, निष्पक्ष व पारदर्शक निवडणुका सुनिश्चित करणे, यांचा समावेश होतो.

 

नेमणूक : भारतीय संविधानाच्या ‘कलम ३२४(२)’नुसार, मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर निवडणूक आयुक्तांची नियुक्ती राष्ट्रपती करतात; मात्र ही नियुक्ती संसदेने केलेल्या कायद्याच्या अधीनच असते. अनेक दशके या नियुक्ती प्रक्रियेचे नियमन करणारा स्वतंत्र कायदाच अस्तित्वात नव्हता. दि. २ मार्च २०२३ रोजी ‘अनूप बरनवाल विरुद्ध भारत संघ’ या प्रकरणात, सर्वोच्च न्यायालयाच्या पाच सदस्यीय घटनापीठाने संसदेने कायदा करेपर्यंत पंतप्रधान, लोकसभेतील विरोधी पक्षनेते आणि भारताचे सरन्यायाधीश यांच्या समितीच्या शिफारशीनुसार नियुक्त्या करण्याचा अंतरिम नियम घालून दिला. त्यानंतर संसदेने मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर निवडणूक आयुक्त (नियुक्ती, सेवाशर्ती व कार्यकाल) कायदा, २०२३ संमत केला. हा कायदा दि. २ फेब्रुवारी २०२४ पासून लागू झाला. त्यानुसार, निवड समितीत पंतप्रधान, लोकसभेतील विरोधी पक्षनेते आणि पंतप्रधानांनी नामनिर्देशित केलेले केंद्रीय मंत्रिमंडळातील मंत्री यांचा समावेश आहे. मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर निवडणूक आयुक्तांचा कार्यकाल सहा वर्षे किंवा वयाची ६५ वर्षे पूर्ण होईपर्यंत, यांपैकी जे आधी घडेल तोपर्यंत असतो.

 

महाभियोग : भारतीय संविधानाने मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या स्वायत्ततेचे संरक्षण करण्यासाठी, त्यांना पदावरून हटविण्याची प्रक्रिया अत्यंत कठीण ठेवली आहे. ‘कलम ३२४(५)’ नुसार, त्यांना सर्वोच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशांप्रमाणेच आणि त्याच कारणांवरूनच पदावरून हटवता येते. ही तरतूद २०२३च्या कायद्यातही कायम ठेवण्यात आली आहे. त्यासाठी सिद्ध झालेले गैरवर्तन किंवा अक्षमता हेच आधार असू शकतात. ‘न्यायाधीश (चौकशी) कायदा, १९६८’नुसार, लोकसभेतील किमान १०० किंवा राज्यसभेतील किमान ५० सदस्यांच्या स्वाक्षर्‍यांसह प्रस्तावाची नोटीस द्यावी लागते. संबंधित सभागृहाचे अध्यक्ष किंवा सभापती नोटीस स्वीकारायची की नाकारायची, हे ठरवतात. नोटीस स्वीकारल्यास, कायद्यानुसार स्थापन केलेली समिती आरोपांची चौकशी करते. त्यानंतर संसदेच्या दोन्ही सभागृहांनी विशेष बहुमताने ठराव मंजूर केल्यास, राष्ट्रपती मुख्य निवडणूक आयुक्तांना पदावरून हटविण्याचा आदेश देऊ शकतात. इतर निवडणूक आयुक्तांना मात्र, मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या शिफारशीवरून पदावरून हटविता येते.

 

यातील एक महत्त्वाचा मुद्दा असा की, विरोधकांनी हा मार्ग आधीच वापरून पाहिला आहे. एप्रिल २०२६ मध्ये त्यांनी, दोन्ही सभागृहांत ज्ञानेश कुमार यांच्याविरोधात नोटीस दिली. राज्यसभा सभापती आणि लोकसभा अध्यक्ष यांनी सर्व बाबींचा विचार करून, ती नोटीस स्वीकारण्यास नकार दिला. म्हणजे संविधानिक मार्ग वापरला गेला, त्यावर निर्णयही झाला. निर्णय पसंत नसेल, तर तो प्रक्रियेच्या कक्षेत आव्हान देण्याचा विषय असतो. अशा निर्णयानंतर रस्त्यावरून राजीनाम्याचा आग्रह धरणे म्हणजे, संविधानातील प्रक्रियेलाच बगल देणे आहे.

 

२००९चे गोपालस्वामी-चावला प्रकरण : निवडणूक आयोगाच्या निष्पक्षतेवरून निर्माण होणारे वाद आजचे नाहीत. २००९ मधील तत्कालीन मुख्य निवडणूक आयुक्त एन. गोपालस्वामी आणि निवडणूक आयुक्त नवीन चावला यांच्यातील संघर्ष, हे त्याचे महत्त्वाचे उदाहरण.

 

जानेवारी २००९ मध्ये गोपालस्वामी यांनी चावला यांना पदावरून हटविण्याची शिफारस केली. चावला हे काँग्रेसच्या बाजूने, पक्षपातीपणे वागत असल्याचा आरोप त्यांच्यावर करण्यात आला होता. या शिफारशीमुळे निवडणूक आयोगाच्या स्वायत्ततेबरोबरच, मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या अधिकारांची व्याप्ती आणि इतर आयुक्तांना पदावरून हटविण्याची घटनात्मक प्रक्रिया यांवरही चर्चा सुरू झाली. तत्कालीन ‘यूपीए’ सरकारने, गोपालस्वामी यांची शिफारस स्वीकारली नाही. राष्ट्रपती प्रतिभा पाटील यांनी सरकारचा सल्ला मान्य करून ती फेटाळली. गोपालस्वामी यांच्या निवृत्तीनंतर दि. २० एप्रिल २००९ रोजी, नवीन चावला यांनी मुख्य निवडणूक आयुक्तपदाची सूत्रे स्वीकारली.

 

याच प्रकरणातून काही महत्त्वाचे धडे मिळतात. पहिला म्हणजे, निवडणूक आयोगाच्या निष्पक्षतेबद्दलचे आरोप आणि आयोगातील अंतर्गत मतभेद हे आज निर्माण झालेले नाहीत. दुसरा म्हणजे, मुख्य निवडणूक आयुक्तांनी केलेली शिफारसही अंतिम निर्णय ठरत नाही; तिचा विचार संबंधित घटनात्मक प्रक्रियेनुसार करावा लागतो.

 

पण, या इतिहासाचा संदर्भ देताना एक महत्त्वाची गोष्ट लक्षात ठेवली पाहिजे. त्या प्रकरणात सरकारच्या निर्णयावर टीका झाली आणि न्यायालयात आव्हानही देण्यात आले. त्यामुळे या उदाहरणाचा खरा धडा असा आहे की, निवडणूक आयोगासारख्या घटनात्मक संस्थेबद्दल गंभीर प्रश्न उपस्थित झाल्यास त्यांची तपासणी पुरावे आणि कायदेशीर प्रक्रियेच्या आधारेच व्हावी; रस्त्यावर नव्हे. तेव्हाही वाद घटनात्मक प्रक्रियेतच सुटला. शिफारस झाली, सरकारने निर्णय घेतला. कोणीही ‘निवडणूक आयोग बरखास्त करा’ यासाठी ‘धरणे’ धरले नाही, आणि निवडणूक आयोगाच्या स्वतःच्या प्रमुखाची शिफारसही बंधनकारक ठरली नाही. मग रस्त्यावरील दबावाने पदावरून हटवण्याचा आग्रह कोणत्या आधारावर घ्यायचा? आणखी एक म्हणजे, निवडणूक आयुक्तांनी त्यांच्या अधिकारक्षेत्रात काम करणे जसे की, मतदारयाद्या विशेष सघन पुनरीक्षण (एसआयआर) आणि पक्षपातीपणाचे आरोप यामध्ये मुळातच फरक आहे.

 

न्यायालयाने काय म्हटले आहे? मोहिंदर सिंग गिल विरुद्ध मुख्य निवडणूक आयुक्त (१९७८) - ‘कलम ३२४’च्या अधिकारांची व्याप्ती : हा निवडणूक आयोगाच्या घटनात्मक अधिकारांचा अर्थ स्पष्ट करणारा महत्त्वाचा निर्णय आहे. या प्रकरणात दिल्लीतील एका मतदारसंघात मतदान आणि मतमोजणीदरम्यान, हिंसाचार व गोंधळ झाला होता. काही मतदान केंद्रांवरील मतपत्रिका नष्ट झाल्या किंवा वापरण्यायोग्य राहिल्या नव्हत्या. या परिस्थितीत निवडणूक आयोगाने निकाल जाहीर होण्यापूर्वीच मतदान रद्द करून, संपूर्ण मतदारसंघात फेरनिवडणूक घेण्याचा आदेश दिला. त्यावेळी संबंधित कायद्यात, अशा परिस्थितीत संपूर्ण निवडणूक रद्द करण्याचा स्पष्ट अधिकार नमूद नव्हता. सर्वोच्च न्यायालयाने १९७८ मध्ये दिलेल्या निर्णयात स्पष्ट केले की, संविधानाच्या ‘कलम ३२४’ अंतर्गत निवडणूक आयोगाकडे व्यापक अधिकार आहेत. कायद्यात एखाद्या विशिष्ट परिस्थितीबाबत स्पष्ट तरतूद नसली, तरी मुक्त आणि निष्पक्ष निवडणुका सुनिश्चित करण्यासाठी आयोग आवश्यक ती पावले उचलू शकतो. यासाठी ‘कलम ३२४’ला ‘अधिकारांचा साठा’ (Reservoir of Power) असे संबोधले जाते.

 

टी. एन. शेषन विरुद्ध भारत संघ (१९९५) : या प्रकरणात सर्वोच्च न्यायालयाने तीन सदस्यीय निवडणूक आयोगाची घटनात्मक वैधता मान्य केली. न्यायालयाने स्पष्ट केले की, मुख्य निवडणूक आयुक्त हे आयोगाचे अध्यक्ष असले, तरी त्यांना इतर निवडणूक आयुक्तांपेक्षा निर्णय प्रक्रियेत श्रेष्ठ स्थान नाही. बहुसदस्यीय आयोगात निर्णय सामूहिकरीत्या घेतले जातात आणि मतभेद झाल्यास, बहुमताने निर्णय घेतला जाऊ शकतो. या निर्णयामुळे आयोगाच्या बहुसदस्यीय रचनेला आणि सामूहिक निर्णय प्रक्रियेला घटनात्मक मान्यता मिळाली.

 

अनुप बरनवाल विरुद्ध भारत संघ (२०२३) : या प्रकरणात सर्वोच्च न्यायालयाच्या पाच सदस्यीय घटनापीठाने, मुख्य निवडणूक आयुक्त आणि इतर निवडणूक आयुक्तांच्या नियुक्ती प्रक्रियेचा विचार केला. न्यायालयाने निर्णय दिला की, संसदेने नियुक्तीबाबत कायदा करेपर्यंत नियुक्त्या पंतप्रधान, लोकसभेतील विरोधी पक्षनेते आणि भारताचे सरन्यायाधीश यांच्या समितीच्या सल्ल्यानुसार करण्यात याव्यात. ही अंतरिम व्यवस्था संसदेने कायदा करेपर्यंतच लागू राहणार होती. त्यानंतर संसदेने २०२३चा नियुक्तीविषयक कायदा केला, जो दि. २ फेब्रुवारी २०२४ पासून लागू झाला. या कायद्यानुसार, निवड समितीतून सरन्यायाधीशांना वगळून, त्यांच्या जागी पंतप्रधानांनी नामनिर्देशित केलेल्या केंद्रीय मंत्र्याचा समावेश करण्यात आला. या कायद्यानुसार निवड समितीत पंतप्रधान, लोकसभेतील विरोधी पक्षनेते आणि पंतप्रधानांनी नामनिर्देशित केलेले केंद्रीय मंत्रिमंडळातील मंत्री यांचा समावेश आहे. या प्रकरणाने निवडणूक आयोगाच्या स्वायत्ततेसाठी, नियुक्ती प्रक्रियेचे महत्त्व अधोरेखित केले.

 

‘एडीआर’ विरुद्ध भारत निवडणूक आयोग (दि. २७ मे २०२६) : सरन्यायाधीश सूर्य कांत यांच्या खंडपीठाने ‘एसआयआर’ वैध ठरवला. न्यायालयाने म्हटले की, आयोगाला ‘कलम ३२४’ आणि ‘लोकप्रतिनिधित्व कायदा, १९५०’अंतर्गत, ‘एसआयआर’ करण्याचा अधिकार आहे आणि तो मुक्त व निष्पक्ष निवडणुकीच्या घटनात्मक उद्दिष्टाला पुढे नेतो. न्यायालयाने हा उपाय प्रमाणबद्धतेच्या कसोटीवरही टिकतो, असे नोंदवले आहे. तसेच मतदारयादीत नाव नसणे म्हणजे, नागरिकत्व सिद्ध न होणे नव्हे; तर आयोगाला पडताळणी करता न येणे, असेही स्पष्ट केले.

 

एवढेच नव्हे, तर दि. ५ ऑक्टोबर २०२६ रोजी सर्वोच्च न्यायालयाने मुख्य निवडणूक आयुक्तांना, निलंबित करण्याचा अंतरिम आदेश द्यायला नकार दिला. आयोगाला नोटीस बजावली आणि निर्णय एकमताविना झाले असतील, तर तेवढेच निर्णय पुन्हा तपासता येतील, असे सूचित केले. म्हणजे सर्वोच्च न्यायालयानेही मुख्य निवडणूक आयुक्तांना हटवण्याऐवजी, विशिष्ट निर्णयांची तपासणी हाच मार्ग निवडला आहे. हीच संविधानिक संयमाची रीत आहे.

 

‘एसआयआर’ : मतदारयाद्यांची स्वच्छता : ‘एसआयआर’ म्हणजे मतदारयाद्यांची सखोल पुनर्तपासणी. मृत, स्थलांतरित, दुबार नोंदणी झालेले आणि अपात्र नावे यादीतून वगळणे आणि पात्र नागरिकांचा समावेश करणे, हा त्याचा उद्देश. शुद्ध यादी हा मुक्त निवडणुकीचा पाया आहे. एका मतदाराचे मत दोन ठिकाणी मोजले गेले किंवा अपात्र नाव यादीत राहिले, तर प्रामाणिक मतदाराचे मूल्य कमी होते. पुनरीक्षणाची तरतूद कायद्यातच आहे आणि सर्वोच्च न्यायालयाने ती वैध ठरवली आहे. ज्यांची नावे चुकून वगळली गेली असतील, त्यांच्यासाठी दावे, हरकती आणि अपिलाची प्रक्रिया आहे. त्रुटी असतील, तर त्या दुरुस्त करण्याचा मार्ग ही प्रक्रियाच देते, ती थांबवणे नव्हे.

आंदोलकांच्या मागण्या आणि संविधानिक चौकट : आता आंदोलकांच्या मागण्या एकेक करून तपासू.

 

मुख्य निवडणूक आयुक्त ज्ञानेश कुमार यांनी राजीनामा द्यावा : राजकीय मागणी म्हणून ती करण्याचा अधिकार आहेच. पण, संविधान आयुक्तांना राजीनामा द्यायला भाग पाडण्याची मुभा कोणतीही यंत्रणा देत नाही. फक्त ‘कलम ३२४(५)’चा मार्ग आहे आणि त्याचे बहुमताचे गणित विरोधकांच्या बाजूने नाही. नोटीस सभापतींनी फेटाळली आहे, हेच या मार्गाचे वास्तव आहे.

 

आयोग बरखास्त करा, आयुक्तांना अटक करा, निवडणुका रद्द करा : कर्नाटकातील एका सभेत आयोग विसर्जित करणे, आयुक्तांना अटक करणे, कथित ‘बेकायदा’ निवडणुका रद्द करणे आणि ‘एसआयआर’ नव्याने करणे अशा मागण्या झाल्या. ‘कलम ३२४’ आयोगाला स्थायी घटनात्मक दर्जा देते. निवडणूक निकालाला आव्हान देण्याचा एकमेव मार्ग ‘कलम ३२९(ख)’नुसार निवडणूक याचिकेचा आहे. निवडणुका ‘रद्द’ करायच्या असतील, तर पुरावे घेऊनच न्यायालयात जावे लागते, घोषणांनी निकाल रद्द होत नाहीत. या मागण्या संविधानाच्या योजनेच्या बाहेरच्या आहेत.

 

‘एसआयआर’ बंद करा : हा मुद्दा तर न्यायालयाने दि. २७ मे रोजीच निकाली काढला आहे. निकाल मान्य नसेल, तर पुनर्विचाराचा न्यायिक मार्ग आहे. पण, निकालानंतर रस्त्यावर तोच विषय पुन्हा उकरणे म्हणजे, न्यायालयीन निर्णयाला राजकीय दबावाने उलटवण्याचा प्रयत्न आहे.

 

आयुक्तांचे मतभेद : आंदोलनाला नवे बळ मिळाले, ते ‘इंडियन एसप्रेस’च्या वृत्तानंतर. आयुक्त सुखबीर सिंग संधू आणि विवेक जोशी यांनी दहा महिन्यांत किमान १४ वेळा नोंदवलेल्या आक्षेपांचा त्यात उल्लेख होता. आयोगाने विविध मते मांडणे, ही कोणत्याही संस्थेतील चर्चेची सामान्य बाब असल्याचे आणि आदेश कायदेशीर असल्याचे सांगितले. ‘एसआयआर’चे वेळापत्रक एकमताने ठरले, असेही आयोगाने स्पष्ट केले. तीन सदस्यीय आयोगात मतभेद नोंदवले जाणे, ही व्यवस्थेची निरोगी बाजू आहे. ज्या मतभेदांवर प्रश्न आहे, त्यांची तपासणी सर्वोच्च न्यायालय आधीच करत आहे. त्याचा निकाल येण्याआधी निष्कर्ष काढून राजीनामा मागणे म्हणजे, न्याय प्रक्रियेच्या पुढे धावणेच.

 

आंदोलक अनेक मुद्द्यांकडे सोयीस्कर दुर्लक्ष करत आहेत. ज्या निवड समितीने आयुक्त निवडले, त्यामध्ये लोकसभेतील विरोधी पक्षनेत्याचा समावेश होता. ‘महाभियोगा’ची नोटीस घटनात्मक मार्गाने गेली आणि अध्यक्ष-सभापतींनी ती फेटाळली. ‘एसआयआर’वर सर्वोच्च न्यायालयाचा अंतिम निकाल आहे. मुख्य निवडणूक आयुक्तांच्या निलंबनाची मागणी, न्यायालयाने अंतरिम टप्प्यावर नाकारली आहे. २००९ मध्ये आयोगातील तीव्र मतभेदही संविधानिक चौकटीतच सुटले होते. या सगळ्या मुद्द्यांकडे आंदोलक-विरोधक ज्याप्रकारे दुर्लक्ष करत आहेत, त्यावरूनच त्यांच्या खर्‍या हेतूवर संशय निर्माण होतो.

 

मुख्य निवडणूक आयुक्त हे पद कोणत्याही व्यक्तीपेक्षा मोठे आहे. कारण, त्यावरच निवडणुकांची विश्वासार्हता उभी आहे. म्हणूनच, संविधानाने त्याला न्यायाधीशाइतके संरक्षण दिले आहे आणि हटवण्याचा मार्गही कठीण ठेवला आहे. तक्रारी असतील; तर संसद, न्यायालय आणि मतदारयाद्यांतील दावे-हरकती हे मार्ग खुले आहेत. आंदोलन हा लोकशाहीचा हक्क आहे. पण, संविधानाने आखलेल्या प्रक्रियेला पर्याय म्हणून नाही. आंदोलन हा अपवाद आहे, नियम नाही. आंदोलन म्हणजे निवडणूक प्रक्रिया टाळून, सत्तेवर यायचा मार्ग नव्हे. आंदोलन म्हणजे लोकशाही व्यवस्थेतील सक्षम विरोधी आवाज होण्याच्या अपयशावर मात करण्यासाठीची, केलेली प्रक्रिया नव्हे. पद आणि व्यवस्थेचा आदर ठेवूनच व्यक्तीची जबाबदारी ठरवणे, हीच संविधानिक लोकशाहीची खरी कसोटी आहे.