विधानसभाध्यक्षांचे अधिकार आणि अपात्रता

विधानसभाध्यक्ष हे त्या पदावर गेल्यानंतर नि:पक्षपातीपणाने आपले कार्य करतील, अशी घटनाकारांना अपेक्षा होती. जोपर्यंत सभागृहातील कामकाजाचा संबंध आहे, तोपर्यंत अध्यक्षांच्या मदतीला कामकाजाचे नियम कामी येत असत. पण, आमदारांना अपात्र घोषित करण्याच्या वेळी ते नियम उपयोगात येत नव्हते. आमदारांना अपात्र ठरविण्याचा अधिकार तर अध्यक्षांचा परमाधिकारच बनला होता. त्यालाच सर्वोच्च न्यायालयाने आता आव्हान दिले आहे.

गेल्या महिन्यात सर्वोच्च न्यायालयाने काही दिवसांच्या अंतराने दिलेल्या दोन निर्णयांनी आमदारांना अपात्र घोषित करण्याच्या विधानसभाध्यक्षांच्या अधिकारावर प्रश्नचिन्ह उभे झाले आहे. त्यामुळे त्याबाबत न्यायालय, संसद आणि सरकार असे तिघेही धर्मसंकटात सापडले आहेत. सर्वोच्च न्यायालयाचा एक निर्णय मणिपूरमधील पक्षांतराच्या एका प्रकरणातून आला आहे, तर दुसरा निर्णय कर्नाटक विधानसभेच्या माजी अध्यक्षांच्या निर्णयाच्या संदर्भात आला आहे. मणिपूरमधील प्रकरण असे आहे की, तेथे एका काँग्रेस आमदाराने पक्षांतर करून भाजपमध्ये प्रवेश केला व मंत्रिपदही मिळविले. त्याला एका काँग्रेस आमदाराने आव्हान दिले. त्याची सुनावणी न्या. आर. एफ. नरीमन यांच्या पीठासमोर झाली. दुसरे प्रकरण कर्नाटक विधानसभेतील १७ आमदारांच्या अपात्रतेशी संबंधित आहे. त्याची सुनावणी न्या. रामण्णा, न्या. संजीव खन्ना व न्या. कृष्णमुरारी यांच्यासमोर झाली. त्यातूनच विधानसभाध्यक्षांच्या आमदारांना अपात्र घोषित करण्याच्या अधिकाराचा प्रश्न ऐरणीवर आला आहे.

खरे तर दोन पीठांचे हे निर्णय परस्परविरोधी दिसतात व त्यामुळेच संसदेला अध्यक्षांच्या अधिकाराबाबत आपला निर्णय घ्यावा लागणार आहे. मणिपूरमधील प्रकरणात काँग्रेसच्या आमदाराने विधानसभाध्यक्षांकडे पक्षांतरित आमदाराच्या मंत्रिपदाला आव्हान देऊन संबंधित आमदाराला अपात्र घोषित करावे, अशी मागणी विधानसभाध्यक्षांकडे केली आहे. पण, अध्यक्षांनी त्यावर निर्णयच घेतला नाही. म्हणून प्रकरण सर्वोच्च न्यायालयात आले. त्या संदर्भात न्या. नरीमन यांनी विधानसभाध्यक्षांना एक महिन्याच्या आत निर्णय द्यावा, असा आदेश दिला व त्याची अंमलबजावणी झाली नाही तर पुन्हा आपल्याकडे येण्याची सूचना काँग्रेस आमदाराला दिली. त्यावेळीच त्यांनी आपले मत व्यक्त करून अपात्रतेसंबंधी निर्णय देण्याच्या अध्यक्षांच्या अधिकारावर प्रश्नचिन्ह उभे केले. न्या. नरीमन यांचे म्हणणे असे आहे की, विधानसभाध्यक्ष हे कुठल्या तरी पक्षाचेच असल्याने ते अपात्रतेसंबंधी स्वच्छ निर्णय घेऊ शकत नाहीत. त्यामुळे त्यांचा तो अधिकार काढून घेऊन एखाद्या त्रयस्थ यंत्रणेकडे तो अधिकार द्यावा, जेणेकरून आमदारांच्या अपात्रतेबाबत कोणतीही शंका राहणार नाही.

न्या. रामण्णा यांच्या नेतृत्वाखालील त्रिसदस्यीय खंडपीठाने कर्नाटकातील १७ काँग्रेस व जदसे आमदारांच्या अपात्रतेवर शिक्कामोर्तब तर केले, पण विधानसभेचा कार्यकाल संपेपर्यंत त्यांना निवडणूक लढविण्यावर टाकलेल्या बंदीचा निर्णय मात्र रद्द केला. त्यामुळेच ते आमदार पोटनिवडणूक लढवू शकले आणि आता मंत्रिपदाच्या प्रतिक्षेत आहेत. कदाचित हा मजकूर प्रसिद्ध होईपर्यंत काही आमदार मंत्री बनलेही असतील. याचा अर्थ असा की, न्या. नरीमन यांना विधानसभा अध्यक्षांना देण्यात आलेला अपात्रताविषयक अधिकारच मान्य नाही तर न्या. रामण्णा यांच्या नेतृत्वाखालील पीठाला विधानसभाध्यक्षांचा अधिकार मान्य आहे पण त्यांनी दिलेला कालावधीचा निर्णय अमान्य आहे. आता हा विषय संसदेकडे केव्हा जातो व संसद त्याबाबत कोणती भूमिका घेते, हे पाहणे औत्सुक्याचे ठरणार आहे.

या दोन्ही प्रकरणांचे उगमस्थान संसदेने १९८५ मध्ये मंजूर केलेला पक्षांतरबंदी कायदा आहे, हे सकृतदर्शनीच दिसून येते. आमदारमंडळी जेव्हा मंत्रिपदे मिळविण्यासाठी घाऊक पक्षांतरे करू लागली, तेव्हा त्यांना आळा घालण्यासाठी हा कायदा तयार करण्यात आला. घटनेचे दहावे परिशिष्ट म्हणून तो ओळखला जातो. तत्पूर्वीही पक्षांतरे होतच होती. त्यामुळे सरकारेही कोसळत होती. परिणामी, राज्याराज्यांमधील सरकारे अस्थिर होत होती. त्यांना पायबंद घालण्यासाठी तो कायदा अधिक कठोर करण्यात आला. जोपर्यंत एकतृतीयांश आमदार पक्ष सोडत नाहीत, तोपर्यंत पक्षात फूट पडली, असे मानले जाणार नाही, अशी तरतूद त्या कायद्यात करण्यात आली. म्हणजे एकट्यादुकट्या आमदाराने केलेले पक्षांतर अवैध ठरवून ठोक पक्षांतराला मात्र मान्यता देण्यात आली.

पण, तरीही पक्षांतरांना आळा बसू शकला नाही. म्हणून एकतृतीयांशऐवजी दोन तृतीयांश आमदारांनी पक्षांतर करण्याची अट टाकण्यात आली. पण, तरीही पक्षांतराचा रोग काही दुरुस्त झाला नाही. कारण, पक्षांतरबंदी कायद्यात आमदारांना अपात्र ठरविण्याचा अधिकार विधानसभाध्यक्षांकडे आहे. त्यांनी त्या अधिकाराचा वापर तटस्थपणे करावा, अशी अपेक्षा असली तरी शेवटी अध्यक्ष हे बहुमतवाल्या पक्षाचेच राहत आले आहे. त्यामुळे ते सत्तारूढ पक्षांच्या सोयीने निर्णय देऊ लागले. कर्नाटकप्रकरणी तर ते फारच स्पष्टपणे समोर आले. तेथे अध्यक्ष रमेशकुमार यांनी आमदारांना अपात्र तर घोषित केले, पण त्याचबरोबर विधानसभेची मुदत संपेपर्यंत त्या आमदारांना निवडणूकच लढता येणार नाही, अशी मेख मारून टाकली. त्यामुळेच कुमारस्वामी सरकार वाचू शकले. न्या. रामण्णा यांच्या नेतृत्वाखालील पीठाला मात्र ती मेख अवास्तव वाटली व म्हणूनच त्यांनी एकीकडे आमदारांना अपात्र ठरविण्याचा अध्यक्षांचा अधिकार तर मान्य केला, पण सरकार वाचविण्यासाठी त्यांनी केलेला खटाटोप अमान्य केला. कारण, तसे जर केले नसते तर कुमारस्वामी सरकारला विधानसभेची मुदत संपेपर्यंत अभय मिळाले असते. न्या. रामण्णा यांना ते मान्य नसल्यामुळेच त्यांनी १७ आमदारांना निवडणूक लढण्यासाठी अनुमती दिली. त्यामुळेच तेथील कुमारस्वामी सरकार अल्पमतात आले व भाजपचे येडियुरप्पा यांना सरकार बनविण्याची संधी मिळाली आणि पोटनिवडणुकींच्या निकालांनंतर त्यांना बहुमतही मिळविता आले. यानिमित्तानेच आमदारांना अपात्र ठरविण्याच्या अध्यक्षांच्या अधिकारावर प्रश्नचिन्ह उभे राहिले.

खरे तर विधानसभाध्यक्ष हे त्या पदावर गेल्यानंतर नि:पक्षपातीपणाने आपले कार्य करतील, अशी घटनाकारांना अपेक्षा होती. जोपर्यंत सभागृहातील कामकाजाचा संबंध आहे, तोपर्यंत अध्यक्षांच्या मदतीला कामकाजाचे नियम कामी येत असत. पण, आमदारांना अपात्र घोषित करण्याच्या वेळी ते नियम उपयोगात येत नव्हते. आमदारांना अपात्र ठरविण्याचा अधिकार तर अध्यक्षांचा परमाधिकारच बनला होता. त्यालाच सर्वोच्च न्यायालयाने आता आव्हान दिले आहे. ही स्थिती निर्माण होण्याचे आणखी एक कारण म्हणजे, विधानसभाध्यक्षांच्या अधिकाराबद्दल आपण काही संकेत प्रस्थापित करू शकलो नाही. आपली घटना लिखित आहे व तिने तपशीलवार विचार करून घटनेत तरतुदी करून ठेवल्या आहेत. पण केव्हा, कोणती परिस्थिती निर्माण होईल, हे सांगता येत नाही. त्यातून मार्ग काढण्यासाठी काही प्रथा रूढ करणेही आवश्यक होते. दुर्दैवाने आपली संसद त्या प्रस्थापित करू शकली नाही. सांसदीय लोकशाहीची जननी असलेल्या इंग्लंडच्या संसदेने मात्र अध्यक्षांबाबत काही स्वस्थ परंपरा प्रस्थापित केल्या आहेत.

मुळात इंग्लंडजवळ लिखित घटनाच नाही. केवळ स्वस्थ परंपरांच्या आधारेच तेथे सांसदीय लोकशाही अस्तित्वात आहे व टिकूनही आहे. आपण लिखित घटना तर स्वीकारली, पण स्वस्थ परंपरा मात्र प्रस्थापित करू शकलो नाही. अध्यक्षांच्या बाबतीतही तसेच घडले. वास्तविक इंग्लंडने अध्यक्षांच्या बाबतीत ‘वन्स ए स्पीकर ऑलवेज स्पीकर’ ही प्रथा रूढ केली. तेथे अध्यक्ष निवडणुकीला उभे राहतात, पण त्यांची निवड मात्र बिनविरोध होते. अध्यक्षांच्या मतदारसंघात कोणताही पक्ष उमेदवार उभा करीत नाही. परिणामी, अध्यक्ष बिनविरोध निवडून येतात. आपल्याकडे मात्र अध्यक्षाला तिकीट मिळवण्यापासून ते निवडून येईपर्यंत आपल्या पक्षावर अवलंबून राहावे लागते. पक्षाने तिकीट दिले नाही तर अध्यक्षांना घरी तरी बसावे लागते किंवा पक्षाविरुद्ध बंड तरी करावे लागते. त्यामुळेच सर्वोच्च न्यायालयाला अध्यक्षांच्या अपात्र घोषित करण्याच्या अधिकारावर प्रश्नचिन्ह उभे करण्याची संधी मिळाली आहे. न्यायालयाचे असे म्हणणे आहे की, आमदारांना अपात्र घोषित करण्याचा अधिकार अध्यक्षांकडे असू नये. कारण शेवटी अध्यक्ष हा कुठल्या तरी पक्षाचाच असतो. तो केवळ त्याच्या आसनावर बसल्यामुळे नि:पक्षपाती असू शकत नाही. म्हणून आमदारांना अपात्र ठरविण्यासाठी एखादी तटस्थ यंत्रणा तयार करावी, अशी विनंती संसदेला करण्यात आली आहे. ही यंत्रणा सभागृहाच्या बाहेरची असावी व तिचे नेतृत्व सर्वोच्च न्यायालयाच्या निवृत्त न्यायमूर्तीकडे किंवा उच्च न्यायालयाच्या निवृत्त मुख्य न्यायाधीशाकडे असावे, असेही सुचविण्यात आले आहे.

यासंदर्भात आपल्याकडे घडलेली एक घटना लक्षात घेण्यासारखी आहे. रा. सु. गवई जेव्हा विधान परिषदेचे अध्यक्ष होते, तेव्हा ही घटना घडली. गवई जसे महाराष्ट्र विधान परिषदेचे सभापती होते, तसेच ते रिपब्लिकन पक्षाचे अध्यक्षही होते. त्यामुळे त्यांनी विधिमंडळात सभापती असतानाच रिपब्लिकन पक्षाचे अध्यक्ष या नात्याने विधिमंडळावर आलेल्या एका मोर्चाचे नेतृत्वही केले होते. त्यावेळी आमदार असलेल्या सुप्रसिद्ध पत्रकार मा. गो. वैद्य यांनी ‘खरे गवई कोणते? विधान परिषदेचे सभापती गवई की, मोर्चाचे नेतृत्व करणारे रिपब्लिकन पक्षाचे अध्यक्ष गवई? असा प्रश्न उपस्थित केला होता. स्वाभाविकपणेच त्या मुद्द्याच्या निमित्ताने तो हक्कभंगाचा विषयही ठरला, पण, सभापती गवई यांनी तो आपल्या अधिकारात गुणवत्तेच्या आधारावर फेटाळला. याचा अर्थ असा की, एक व्यक्ती एकाच वेळी राजकीय पक्षाचे नेतृत्व करू शकते व विधानसभेचे सभापतीपदही भूषवू शकते, हे आपल्या घटनेला मान्य आहे. सभागृहाच्या कामकाजापुरती ही स्थिती मान्य असू शकते, पण जेव्हा आमदारांना अपात्र घोषित करण्याचा प्रश्न येतो, त्यावेळी मात्र अध्यक्षाला अमर्याद अधिकार देता येणार नाहीत. कारण, अध्यक्ष कुठल्या तरी पक्षाचाच असल्याने तो तटस्थपणे निर्णय देईलच, असे गृहित धरता येणार नाही, असे सर्वोच्च न्यायालयालादेखील वाटते; अन्यथा न्या. नरीमन किंवा न्या. रामण्णा यांच्या पीठांनी तशी अपेक्षा केलीच नसती व आमदारांना अपात्र ठरविण्याच्या अध्यक्षांच्या अधिकाराबाबत प्रश्नही उपस्थित केला नसता.